Πίσω από κάθε απόφαση του κράτους υπάρχει μια ολόκληρη αλυσίδα
Μια διοικητική πράξη μπορεί να είναι η έγκριση ενός επιδόματος, η χορήγηση μιας άδειας, η επιβολή ενός προστίμου, ο διορισμός ενός υπαλλήλου, η ανάθεση ενός δημόσιου έργου ή η χρηματοδότηση μιας επιχείρησης. Μπορεί να αφορά λίγους ανθρώπους ή ολόκληρη την κοινωνία. Σε κάθε περίπτωση, δεν είναι απλώς ένα έγγραφο που υπογράφεται από έναν δημόσιο λειτουργό και αναρτάται στη Διαύγεια.
Πίσω από κάθε διοικητική πράξη υπάρχει μια αλυσίδα αποφάσεων. Προηγείται ο νόμος που θεμελιώνει την αρμοδιότητα του κράτους, ακολουθούν οι κανονιστικές πράξεις που καθορίζουν τον τρόπο εφαρμογής του, οι διοικητικές διαδικασίες που περιγράφουν τα απαιτούμενα βήματα, οι έλεγχοι νομιμότητας και δαπανών, η υπογραφή, η δημοσίευση και, τελικά, η εκτέλεση και ο έλεγχος της απόφασης.
Αυτή η αλυσίδα αποτελεί τον ψηφιακό κύκλο ζωής μιας διοικητικής πράξης. Μας αφορά όλους, επειδή καθορίζει αν το κράτος λειτουργεί με κανόνες, αν αντιμετωπίζει ισότιμα παρόμοιες περιπτώσεις, αν προστατεύει το δημόσιο χρήμα και αν επιτρέπει στον πολίτη να γνωρίζει ποιος αποφάσισε, με ποια αρμοδιότητα και με ποιο αποτέλεσμα.
Το πρόβλημα δεν είναι μόνο η γραφειοκρατία
Η δημόσια συζήτηση για τον ψηφιακό μετασχηματισμό περιορίζεται συχνά στην ηλεκτρονική έκδοση πιστοποιητικών ή στην υποβολή μιας αίτησης χωρίς επίσκεψη σε υπηρεσία. Πρόκειται για σημαντικές διευκολύνσεις, αλλά δεν αρκούν.
Το βαθύτερο πρόβλημα βρίσκεται στον τρόπο με τον οποίο παράγεται η ίδια η διοικητική απόφαση. Η ελληνική νομοθεσία παραμένει κατακερματισμένη σε νόμους, τροπολογίες, προεδρικά διατάγματα, υπουργικές αποφάσεις και εγκυκλίους που συχνά τροποποιούν η μία την άλλη. Ο πολίτης, η επιχείρηση, ακόμη και ο δημόσιος υπάλληλος δυσκολεύονται να γνωρίζουν ποια διάταξη ισχύει κάθε στιγμή.
Η έλλειψη διαρκώς ενημερωμένης κωδικοποίησης δεν αποτελεί απλώς νομικό ή τεχνικό πρόβλημα. Δημιουργεί άνιση μεταχείριση. Δύο πολίτες με παρόμοια αιτήματα μπορεί να λάβουν διαφορετικές απαντήσεις, ανάλογα με την υπηρεσία στην οποία απευθύνθηκαν ή με την ερμηνεία που υιοθέτησε ο αρμόδιος υπάλληλος. Η ασάφεια ευνοεί επίσης τις καθυστερήσεις, την αυθαιρεσία και την εξάρτηση από μεσάζοντες και προσωπικές γνωριμίες.
Από το ΦΕΚ και τον Μίτο μέχρι τη Διαύγεια
Ο κύκλος ζωής ξεκινά από τη διαμόρφωση του θεσμικού πλαισίου. Ένα σχέδιο νόμου μπορεί να τεθεί σε δημόσια διαβούλευση, να ψηφιστεί από τη Βουλή και να δημοσιευθεί στην Εφημερίδα της Κυβερνήσεως. Στη συνέχεια εκδίδονται συχνά υπουργικές αποφάσεις και εγκύκλιοι που καθορίζουν τον πραγματικό τρόπο εφαρμογής του.
Το επόμενο στάδιο είναι η μετατροπή της νομοθεσίας σε συγκεκριμένη διοικητική διαδικασία. Το Εθνικό Μητρώο Διοικητικών Διαδικασιών, ο Μίτος, έχει ακριβώς αυτόν τον ρόλο: να περιγράφει ποια υπηρεσία είναι αρμόδια, ποια δικαιολογητικά απαιτούνται, ποια βήματα ακολουθούνται, πόσο χρόνο χρειάζεται η διαδικασία και ποιο είναι το τελικό αποτέλεσμα.
Όταν όμως αλλάζει ένας νόμος και δεν ενημερώνεται εγκαίρως η αντίστοιχη διαδικασία, ο πολίτης μπορεί να λαμβάνει παρωχημένες πληροφορίες ή να καλείται να προσκομίσει δικαιολογητικά που δεν απαιτούνται πλέον. Η ψηφιακή πληροφόρηση γίνεται τότε ένας ακόμη τρόπος αναπαραγωγής της γραφειοκρατίας.
Ακολουθεί η σύνταξη της διοικητικής πράξης από το υπουργείο, τον δήμο, την περιφέρεια ή έναν άλλο δημόσιο φορέα. Το έγγραφο περνά από πρωτόκολλο, εγκρίσεις, ψηφιακές υπογραφές και, όταν υπάρχει οικονομικό αντικείμενο, από δημοσιονομικό έλεγχο. Τέλος, όπου υπάρχει σχετική υποχρέωση, αναρτάται στη Διαύγεια και λαμβάνει Αριθμό Διαδικτυακής Ανάρτησης. Στις δημόσιες συμβάσεις, μέρος της πληροφορίας δημοσιεύεται και στο Κεντρικό Ηλεκτρονικό Μητρώο Δημοσίων Συμβάσεων.
Το πρόβλημα είναι ότι αυτά τα συστήματα λειτουργούν συχνά σαν χωριστά ψηφιακά νησιά.
Η ανάρτηση ενός PDF δεν είναι πλήρης διαφάνεια
Η Διαύγεια αποτέλεσε σημαντική δημοκρατική μεταρρύθμιση, επειδή καθιέρωσε τη δημόσια ανάρτηση μεγάλου μέρους της διοικητικής δραστηριότητας. Ωστόσο, η διαφάνεια δεν ολοκληρώνεται όταν ένα έγγραφο μετατρέπεται σε PDF και τοποθετείται σε έναν ιστότοπο.
Ο πολίτης πρέπει να μπορεί να βλέπει ολόκληρη τη διαδρομή της απόφασης. Ποιος νόμος την επιτρέπει; Ποιο άρθρο εφαρμόστηκε; Σε ποια διοικητική διαδικασία αντιστοιχεί; Ποιο όργανο την υπέγραψε; Ποιο ποσό εγκρίθηκε; Με ποια σύμβαση συνδέεται; Ποιος είναι ο ανάδοχος ή ο δικαιούχος; Πότε έγινε η πληρωμή; Τροποποιήθηκε ή ακυρώθηκε αργότερα;
Σήμερα, οι απαντήσεις βρίσκονται συχνά σε διαφορετικά συστήματα, με διαφορετικά αναγνωριστικά και διαφορετικές περιγραφές. Ο πολίτης βλέπει μεμονωμένα έγγραφα, αλλά όχι την αλυσίδα της δημόσιας απόφασης.
Η ουσιαστική διαφάνεια απαιτεί μηχανικά αναγνώσιμα και διασυνδεδεμένα ανοιχτά δεδομένα. Κάθε νόμος, άρθρο, διαδικασία, πράξη, σύμβαση, δαπάνη και πληρωμή πρέπει να διαθέτει σταθερό αναγνωριστικό και να συνδέεται με τα προηγούμενα και τα επόμενα στάδια. Έτσι, η δημόσια πληροφορία δεν θα αποτελεί μια αποθήκη εγγράφων, αλλά ένα συνεκτικό δίκτυο γνώσης.
Τι αλλάζει για τον πολίτη
Η διασύνδεση αυτή έχει άμεσο πρακτικό όφελος. Ο πολίτης θα μπορεί να βλέπει μια απλή «κάρτα απόφασης» που θα εξηγεί σε κατανοητή γλώσσα τι αποφασίστηκε, ποιον αφορά, ποια είναι η νομική βάση, ποιο είναι το οικονομικό αποτέλεσμα και ποιες δυνατότητες προσφυγής υπάρχουν.
Οι δημοσιογράφοι και οι ερευνητές θα μπορούν να εντοπίζουν επαναλαμβανόμενες αναθέσεις, καθυστερήσεις, ασυνήθιστες τροποποιήσεις συμβάσεων ή συγκεντρώσεις δημόσιων πόρων. Οι ελεγκτικοί μηχανισμοί θα μπορούν να πραγματοποιούν αυτοματοποιημένες διασταυρώσεις. Οι επιχειρήσεις θα γνωρίζουν με σαφήνεια τους κανόνες που διέπουν μια άδεια ή μια δημόσια σύμβαση. Οι δημόσιοι υπάλληλοι θα εργάζονται με επικαιροποιημένη νομοθεσία και κοινές διαδικασίες.
Η ποιότητα των μεταδεδομένων πρέπει επομένως να αποτελεί μετρήσιμο δείκτη απόδοσης κάθε δημόσιου φορέα. Ένας ακατανόητος τίτλος, μια ελλιπής περιγραφή ή η απουσία του πραγματικού ποσού μιας δαπάνης δεν είναι αθώες τεχνικές αδυναμίες. Περιορίζουν τη δυνατότητα κοινωνικού και θεσμικού ελέγχου.
Διαφάνεια και προστασία προσωπικών δεδομένων
Η προστασία των προσωπικών δεδομένων αποτελεί θεμελιώδες δικαίωμα και πρέπει να εφαρμόζεται σε κάθε στάδιο του κύκλου ζωής. Δεν μπορεί όμως να χρησιμοποιείται ως γενική δικαιολογία για την απόκρυψη πληροφοριών που είναι αναγκαίες για τον έλεγχο της δημόσιας εξουσίας και του δημόσιου χρήματος.
Χρειάζονται σαφείς και ενιαίοι κανόνες. Τα ευαίσθητα δεδομένα, οι διευθύνσεις κατοικίας, οι αριθμοί ταυτοποίησης και οι πληροφορίες υγείας πρέπει να προστατεύονται. Αντίθετα, όταν μια απόφαση αφορά δημόσια σύμβαση, σημαντική επιχορήγηση ή άμεση οικονομική ωφέλεια, η απόκρυψη ουσιωδών στοιχείων πρέπει να αιτιολογείται ειδικά. Η λύση είναι η αναλογική και στοχευμένη απόκρυψη, όχι η εξαφάνιση της λογοδοσίας.
Ακόμη και στις περιπτώσεις εθνικής ασφάλειας ή εν εξελίξει έρευνας δεν πρέπει να δημιουργούνται μόνιμες «μαύρες τρύπες». Μπορεί να προστατεύεται προσωρινά το περιεχόμενο, αλλά πρέπει να παραμένει ένα ασφαλές θεσμικό ίχνος της απόφασης, με ελεγχόμενη πρόσβαση και σαφείς όρους μελλοντικής αποδέσμευσης.
Ένα δημόσιο αποθετήριο για τη νομοθεσία
Μια ουσιαστική μεταρρύθμιση προϋποθέτει διαρκή κωδικοποίηση της νομοθεσίας και πλήρες ιστορικό αλλαγών. Πριν ψηφιστεί μια τροποποίηση, πρέπει να δημοσιοποιείται όχι μόνο η διάταξη που αλλάζει, αλλά και το πλήρες κείμενο όπως θα ισχύει μετά την αλλαγή.
Η κωδικοποιημένη νομοθεσία μπορεί να τηρείται σε δημόσιο αποθετήριο με ανοικτά εργαλεία, καταγραφή εκδόσεων, ιστορικό μεταβολών και σαφή επισήμανση του ισχύοντος κειμένου. Με αυτόν τον τρόπο, η έννομη τάξη θα αποκτήσει κάτι αντίστοιχο με τα συστήματα καταγραφής αλλαγών που χρησιμοποιούνται στην ανάπτυξη λογισμικού.
Η υποδομή αυτή πρέπει να αποτελεί δημόσιο ψηφιακό κοινό. Ο πηγαίος κώδικας, τα σχήματα δεδομένων, οι διεπαφές και η τεκμηρίωση πρέπει να είναι ανοικτά, ώστε να μπορούν να ελέγχονται, να βελτιώνονται και να επαναχρησιμοποιούνται χωρίς εξάρτηση από έναν προμηθευτή.
Η ψηφιακή διοίκηση ως δημοκρατική υποδομή
Ο ψηφιακός κύκλος ζωής μιας διοικητικής πράξης δεν είναι ζήτημα που αφορά μόνο νομικούς, προγραμματιστές και στελέχη της διοίκησης. Αφορά την ισότητα απέναντι στον νόμο, την ασφάλεια δικαίου, την ποιότητα των δημόσιων υπηρεσιών και τη δυνατότητα ελέγχου της εξουσίας.
Το επόμενο βήμα της ψηφιακής διακυβέρνησης δεν είναι απλώς περισσότερες ηλεκτρονικές αιτήσεις. Είναι η δημιουργία μιας ενιαίας δημόσιας υποδομής στην οποία η νομοθεσία, οι διοικητικές διαδικασίες, οι αποφάσεις, οι συμβάσεις και οι πληρωμές συνδέονται μεταξύ τους και είναι κατανοητές τόσο από τους ανθρώπους όσο και από τα πληροφοριακά συστήματα.
Ένα κράτος που μπορεί να εξηγήσει πώς και γιατί αποφασίζει είναι αποτελεσματικότερο, δικαιότερο και περισσότερο δημοκρατικό. Και αυτό είναι, τελικά, το πραγματικό νόημα της ανοιχτής διακυβέρνησης.
Πηγές άρθρου:
Πρόγραμμα Διαύγεια, Ενημέρωση και θεσμικός σκοπός: Η επίσημη πύλη παρουσιάζει τη Διαύγεια ως το κεντρικό σύστημα δημοσιότητας των κυβερνητικών και διοικητικών πράξεων, με στόχο τη διαφάνεια, την υπευθυνότητα και τη λογοδοσία: https://diavgeia.gov.gr/info,
Εθνικό Μητρώο Διοικητικών Διαδικασιών «Μίτος»: Αποτελεί το επίσημο μητρώο διαδικασιών του Ελληνικού Δημοσίου και παρέχει πληροφορίες για τα βήματα, τον χρόνο, το κόστος και το αποτέλεσμα κάθε καταχωρισμένης διαδικασίας: https://mitos.gov.gr/,
Εθνικό Τυπογραφείο, Αναζήτηση Φύλλων Εφημερίδας της Κυβερνήσεως: Η επίσημη υπηρεσία επιτρέπει την αναζήτηση νόμων, κανονιστικών πράξεων και λοιπών δημοσιευμάτων με αριθμό, έτος, τεύχος ή περιεχόμενο: https://search.et.gr/el/,
Γενική Γραμματεία Νομικών και Κοινοβουλευτικών Θεμάτων, Εθνική Πύλη Κωδικοποίησης: Η πύλη αποσκοπεί στην ελεύθερη και αξιόπιστη πρόσβαση στα νομοθετικά και κανονιστικά κείμενα όπως ισχύουν κάθε φορά και στην ενίσχυση της ασφάλειας δικαίου: https://gslegal.gov.gr/ethniki-pyli-kodikopoiisis/,
OpenGov, Δημόσιες ηλεκτρονικές διαβουλεύσεις: Η επίσημη πλατφόρμα δημοσιεύει σχέδια νόμων και άλλες πρωτοβουλίες για σχολιασμό πριν από την ολοκλήρωση της νομοθετικής διαδικασίας: https://opengov.gr/faq/ ,
Κεντρικό Ηλεκτρονικό Μητρώο Δημοσίων Συμβάσεων, Ανοιχτά δεδομένα και API: Η επίσημη διεπαφή παρέχει μηχανική πρόσβαση σε στοιχεία δημοσίων συμβάσεων μέσω του Αριθμού Διαδικτυακής Ανάρτησης Μητρώου και άλλων αναγνωριστικών: https://cerpp.eprocurement.gov.gr/khmdhs-opendata/swagger-ui/index.html,
Ευρωπαϊκή Επιτροπή, DCAT Application Profile for Data Portals in Europe: Το DCAT-AP αποτελεί ευρωπαϊκή προδιαγραφή μεταδεδομένων για την τυποποιημένη περιγραφή, ανταλλαγή, διασύνδεση και επαναχρησιμοποίηση δεδομένων μεταξύ δημόσιων καταλόγων: https://interoperable-europe.ec.europa.eu/collection/semic-support-centre/solution/dcat-application-profile-data-portals-europe,
Ευρωπαϊκή Ένωση, Γενικός Κανονισμός για την Προστασία Δεδομένων: Ο Κανονισμός καθορίζει τις αρχές νομιμότητας, αναλογικότητας, ελαχιστοποίησης και προστασίας των προσωπικών δεδομένων, οι οποίες πρέπει να συνδυάζονται με τις θεσμικές υποχρεώσεις δημοσιότητας και λογοδοσίας: https://eur-lex.europa.eu/eli/reg/2016/679/oj/eng.